Contratação única na Ata de Registro de Preços é irregular, diz TCU

O Sistema de Registro de Preços é um dos instrumentos mais utilizados nas compras públicas do Brasil. Mas também é um dos mais mal compreendidos e, por isso, um dos mais mal utilizados.

Eu sou o Prof. Adiel Ferreira, consultor-chefe do AFJR Advogados Associados, professor universitário (UNINASSAU), autor de obras jurídicas e especialista em Direito Administrativo (PUC-Minas) e, neste artigo, vou demonstrar por que a contratação única na Ata de Registro de Preços contraria a finalidade do sistema, passando pelos seguintes temas:

1 — O que é o Sistema de Registro de Preços e qual a sua finalidade?

2 — O que diz a legislação sobre as hipóteses de uso do SRP?

3 — A contratação única esgota a Ata e desvirtua o sistema: o que diz o TCU?

4 — O rol do art. 3º é exemplificativo — isso muda alguma coisa?

5 — Orientações práticas: o que o gestor e o licitante devem fazer?

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1 — O que é o Sistema de Registro de Preços e qual a sua finalidade?

O Sistema de Registro de Preços não é uma modalidade de licitação. É um procedimento auxiliar — um instrumento que a Administração Pública utiliza para registrar formalmente preços relativos à prestação de serviços, obras e aquisição de bens para contratações futuras.

Perceba que a palavra "futuras" não é ornamental. Ela é o núcleo do conceito.

A própria definição legal deixa isso claro. O art. 2º, inciso I, do Decreto nº 7.892/2013 — regulamento que vigorou até dezembro de 2023 — definia o SRP como:

Art. 2º Para os efeitos deste Decreto, são adotadas as seguintes definições: I — Sistema de Registro de Preços — conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras;

O Decreto nº 11.462/2023, que regulamentou o SRP no âmbito da Lei nº 14.133/21 e substituiu o decreto anterior, manteve a mesma essência na definição do inciso I do art. 2º:

I — sistema de registro de preços — SRP — conjunto de procedimentos para a realização, mediante contratação direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços relativos à prestação de serviços, às obras e à aquisição e à locação de bens para contratações futuras;

Chamo atenção para a coerência entre os dois decretos: em nenhum momento o legislador abriu mão da expressão "contratações futuras". Isso porque ela não é um detalhe redacional — é a razão de existir do sistema.

A doutrina é firme nesse ponto. Para a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, "o objetivo do registro de preços é facilitar as contratações futuras, evitando que, a cada vez, seja realizado novo procedimento de licitação". No mesmo sentido, o professor Rafael Carvalho Rezende Oliveira é preciso ao distinguir o SRP da licitação comum:

"O registro de preço não possui a finalidade de selecionar a melhor proposta para celebração de contrato específico, como ocorre normalmente nas licitações e contratações de objeto unitário. Ao contrário, no sistema de registro de preços o intuito é realizar uma licitação, mediante concorrência ou pregão, para registrar em ata os preços de diversos itens (bens ou serviços), apresentados pelos licitantes vencedores, que poderão ser adquiridos pela Administração, dentro de determinado prazo, na medida de sua necessidade."

Vale dizer: quando a Administração já sabe exatamente o que quer, quanto quer e quando quer,ela não está diante de uma situação que justifica o SRP. Está diante de uma licitação convencional.

2 — O que diz a legislação sobre as hipóteses de uso do SRP?

A legislação estabelece as hipóteses em que o SRP pode ser adotado. Primeiro, vamos ver como o Decreto nº 7.892/2013 tratava do tema:

Art. 3º O Sistema de Registro de Preços poderá ser adotado nas seguintes hipóteses: I — quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações frequentes; II — quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços remunerados por unidade de medida ou em regime de tarefa; III — quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; ou IV — quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.

O Decreto nº 11.462/2023, que regulamenta a Lei nº 14.133/21, trouxe redação semelhante, mas com uma mudança importante na abertura do artigo:

Art. 3º O SRP poderá ser adotado quando a Administração julgar pertinente, em especial: I — quando, pelas características do objeto, houver necessidade de contratações permanentes ou frequentes; II — quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços remunerados por unidade de medida, como quantidade de horas de serviço, postos de trabalho ou em regime de tarefa; III — quando for conveniente para atendimento a mais de um órgão ou a mais de uma entidade, inclusive nas compras centralizadas; IV — quando for atender a execução descentralizada de programa ou projeto federal, por meio de compra nacional ou da adesão de que trata o § 2º do art. 32; ou V — quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.

Note que todas as hipóteses previstas — tanto no decreto antigo quanto no novo — pressupõem, em alguma medida, incerteza, frequência ou parcelamento.

Não há uma única hipótese que ampare a situação em que a Administração já sabe exatamente o que vai contratar, em que quantidade e em que momento. Para essa situação, o caminho jurídico correto é a licitação convencional.

3 — A contratação única esgota a Ata e desvirtua o sistema: o que diz o TCU?

A contratação única e imediata que exaure integralmente os quantitativos da Ata de Registro de Preços já na primeira contratação é irregular. Essa afirmação não é apenas do autor deste artigo, é do Tribunal de Contas da União, reiterada ao longo de mais de uma década de jurisprudência.

O precedente originário sobre o tema é o Acórdão 113/2012 — Plenário, que fixou a incompatibilidade da contratação única e imediata com o modelo do SRP. Desde então, o entendimento foi reafirmado em diversas oportunidades.

Um dos precedentes mais relevantes para o tema sob a égide do Decreto nº 7.892/2013 foi o Acórdão 610/2025 — Plenário, por meio do qual o TCU deliberou pela ciência do ente público sobre a irregularidade consistente na contratação única e imediata da integralidade do valor previsto na Ata de Registro de Preços, prática que não se coaduna com o modelo de contratação do SRP, em desacordo com os arts. 2º, inciso I, e 3º do Decreto nº 7.892/2013 e com o Acórdão 113/2012-TCU-Plenário.

Mas foi o Acórdão 1351/2025 — Plenário, Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues, julgado em 18 de junho de 2025, que trouxe a decisão mais emblemática e atual sobre o tema. O caso envolvia um pregão eletrônico realizado para registro de preços com vistas à contratação de serviços continuados de restaurante universitário — e o contrato firmado exauriu integralmente os quantitativos registrados já na primeira contratação.

O Ministro Relator foi categórico:

"A contratação, da forma como foi feita, exaurindo os quantitativos registrados na primeira contratação, desvirtuou o sistema de registro de preços, na medida em que não havia necessidade de se manter preços registrados, com possibilidade de contratações futuras."

Grave essa frase. Ela sintetiza com precisão o problema jurídico: se a intenção desde o início era contratar tudo de uma vez, não havia razão para o SRP existir naquele processo. A ata foi criada para nada — ou, pior, para aparentar conformidade com um procedimento que, na prática, funcionou como uma licitação convencional disfarçada.

O Tribunal, ao negar provimento ao recurso, reafirmou o entendimento do Acórdão 546/2024 — Plenário, que havia emitido ciência sobre a impossibilidade de utilizar o SRP em hipóteses em que o objeto enseja apenas uma contratação, exaurindo de imediato os quantitativos registrados.

4 — O rol do art. 3º é exemplificativo — isso muda alguma coisa?

Essa é a objeção mais sofisticada que se pode levantar contra a tese, e merece resposta direta.

O art. 3º do Decreto nº 11.462/2023, ao contrário do decreto anterior, usa a expressão "em especial" antes de listar as hipóteses. Isso sinaliza que o rol é exemplificativo — e não taxativo, como era antes. Um gestor poderia argumentar, então, que desde que apresente motivação adequada, poderia adotar o SRP mesmo em situações não listadas, incluindo contratações únicas e imediatas.

Do meu ponto de vista, esse argumento parte de uma leitura isolada do texto e ignora a lógica estrutural do sistema. Permita-me explicar.

A licitação convencional é a regra. O SRP é a exceção justificada.

Não é a licitação comum que precisa ser justificada para dar lugar ao SRP — é o SRP que precisa ser justificado para substituir a licitação comum. Quando a Administração opta pelo registro de preços, ela está se afastando do procedimento padrão e, por isso, precisa demonstrar que sua escolha se encaixa na finalidade do sistema: contratações futuras, parceladas, incertas em quantidade ou frequência.

Ora, se a intenção é contratar tudo de uma vez — ainda que com entregas baseadas em cronograma previamente definido —, não há fundamento jurídico para o SRP. O gestor já sabe o quê, quanto e quando quer contratar. Essa certeza é exatamente o que justifica uma licitação convencional e, ao mesmo tempo, o que desqualifica o uso do SRP.

O próprio Acórdão 1351/2025 — Plenário do TCU enfrentou esse argumento e o rejeitou expressamente: o Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues consignou que o rol exemplificativo do art. 3º do Decreto nº 11.462/2023 não autoriza a utilização do SRP para contratação única e imediata, ainda que o gestor apresente motivação, porque a questão não é a extensão do rol — é a incompatibilidade da contratação única com a finalidade do sistema.

Em outras palavras: o "em especial" ampliou as hipóteses possíveis, mas não apagou o requisito essencial de que todas elas precisam ser compatíveis com a lógica de contratações futuras e parceladas. Nenhuma motivação, por mais elaborada que seja, transforma uma contratação única e imediata em algo compatível com o SRP.

5 — Orientações práticas: o que o gestor e o licitante devem fazer?

A irregularidade identificada pelo TCU tem consequências concretas para dois perfis de leitor deste artigo. Vou ser objetivo com cada um.

Orientação para o gestor público:

Não escolha o SRP "no automático". Esse é o erro mais comum e o mais perigoso. Antes de optar pelo registro de preços, faça uma pergunta simples: eu já sei o que quero contratar, em que quantidade e em que momento? Se a resposta for sim — ainda que a entrega seja baseada em cronograma —, você não está diante de uma situação que justifica o SRP. Faça uma licitação convencional para aquisição. A adoção indevida do SRP não é apenas uma irregularidade procedimental: ela pode ensejar responsabilização dos agentes envolvidos, conforme demonstram os próprios acórdãos citados neste artigo.

Orientação para o licitante:

Leia o edital com atenção antes de formular sua proposta. Verifique se há um cronograma de entrega definido e se o histórico de fornecimento daquele órgão indica que a contratação será, na prática, única e integral. Essa leitura tem dois efeitos práticos imediatos: primeiro, evita que você abaixe o preço indevidamente, acreditando que haverá uma demanda parcelada ao longo do tempo quando, na realidade, tudo será contratado de uma vez; segundo, evita que você assine um contrato que não será efetivamente cumprido nos termos que você esperava — seja porque o órgão não vai demandar os quantitativos registrados, seja porque a estrutura contratual é, desde o início, juridicamente frágil.

Como citar esse artigo em suas petições e/ou decisões?

SILVA JÚNIOR, Adiel Ferreira da. Contratação única na Ata de Registro de Preços é irregular, diz TCU. Recife, 19 de maio de 2026. Disponível em: https://www.adielferreirajr.com/post/contratacaounicasrp.

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